Die Meister der Zentralisierung

Alle zwei Jahre erheben Experten der International Budget Partnership (IB) eine Rangliste der Haushaltstransparenz. Die Ergebnisse des Open Budget Survey 2019 wurden Anfang Mai veröffentlicht, als sich die Orbán-Regierung anschickte, unbeeindruckt von den Unwägbarkeiten inmitten der Corona-Krise die Haushaltsplanung für 2021 in den Stein der Gesetzgebung zu meißeln. Als Hauptargument für die frühzeitige Verabschiedung des Budgets für das jeweils folgende Jahr darf nun schon routinemäßig die Berechenbarkeit herhalten – die Wirtschaftsakteure wüssten diesen ausgeweiteten Planungshorizont eben zu schätzen. Die politische Opposition sieht das ganz anders, wobei ihr insbesondere Bauchschmerzen bereitet, dass die Regierung im Rahmen von „Nachtragshaushalten“ beträchtliche Summen ohne jede parlamentarische Kontrolle kanalisieren kann.

Dass es mit der Transparenz der hiesigen Haushaltsprozesse nicht so weit her sein kann, bestätigen die bescheidenen 45 Punkte, die Ungarn von möglichen 100 Punkten bei der oben genannten Erhebung erzielen konnte. Das ist nicht nur der schlechteste Wert unter allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union, selbst in ganz Europa stehen nur einige Staaten des Balkans noch schwächer da, und im globalen Vergleich von 117 Ländern entspricht Ungarn mit dieser Zahl exakt dem „Mittelmaß“. Wenig zuversichtlich kann darüber hinaus stimmen, dass sich die Lage hierzulande im Trend eher verschlechtert, während international der Druck der Gesellschaften zu erkennen ist, ihre Regierungen zur Rechenschaftslegung anzuhalten und nicht ohne das Zutun der Steuerzahler über die Verwendung der Steuergelder zu entscheiden.

Die unabhängige Budgetanalyse

Relativieren könnte die Ergebnisse, dass diese von Wissenschaftlern des Forschungsinstituts KFIB zusammengetragen wurden. Dabei handelt es sich um Experten des Analysestabs, der 2009 beim Budgetrat eingerichtet wurde. Kaum kehrte der Fidesz 2010 an die Macht zurück, wurde der Budgetrat zu einem Gremium der „Weisen“ umgemodelt, das keine weitere Verwendung für die Analysten hatte. Es ist bemerkenswert, dass das KFIB sich selbst ganz in der Tradition der angelsächsischen Demokratie als unabhängiges Institut versteht. Die nicht nur ausgehend von ihrem ursprünglichen Arbeitgeber einwandfrei dem linksliberalen politischen Lager zuzuordnenden Forscher um Balázs Romhányi sehen übrigens in ganz Europa das niederländische Planungsamt CPB unbeeindruckt von seinem Charakter als staatliches Organ als die alleinige Gegenprobe für unabhängige Budget­analysen an. Professor Romhányi unterrichtet an der CEU und wurde von der Corvinus-Universität als einer der einflussreichsten Wirtschaftspolitiker Ungarns in der Gegenwart mit dem Kaldor-Preis gewürdigt. Das Romhányi-Team untersucht also im Rahmen des IBP eingehend die Transparenz der Haushaltsprozesse in diesem Land, freilich gestützt auf mehr als einhundert Indikatoren, die von Institutionen wie OECD oder IWF ausgearbeitet wurden, um der Forschung internationale Standards zu verleihen.

Apropos OECD: Deren Mitgliedstaaten konnten einen durchschnittlichen Indexwert (OBI) von 71 Punkten erzielen, von dem Ungarn somit meilenweit entfernt ist. Aus dem Ostteil Europas kommt Slowenien diesem Durchschnitt am nächsten, die Visegrád-Staaten Polen, Tschechien und Slowakei bewegen sich um jene 60 Punkte, die für moderne Staaten gerade noch als angemessen betrachtet werden. Weitaus besser als Ungarn steht der viel geschmähte Nachbar Rumänien, aber selbst die Ukraine, die Türkei und Albanien haben das Land überholt. Dabei gibt es, wie das KFIB zu würdigen weiß, auch hierzulande einen Bürger-Haushalt oder kann auf der Internetseite des Fiskus die monatliche Haushaltsentwicklung eingesehen werden, wo mit Excel-Tabellen (an Stelle des statischen pdf-Formats) sogar das eigenständige „Nachkalkulieren“ ermöglicht wird.

Interne Angelegenheit

Probleme bereitet hingegen, dass im Rechnungsabschluss bis 2015 Abweichungen zwischen den Prognosen und den Ist-Zahlen hinreichend erklärt wurden, seither aber nur noch eine Bewertung der erzielten Zahlen erfolgt, ohne die Hintergründe aufzudecken. Immer mehr Informationen werden sporadisch, ad hoc preisgegeben, neue Maßnahmen bestenfalls beschrieben, ohne deren erwartete Auswirkungen zu analysieren. Vollkommen verzichten muss die Öffentlichkeit hierzulande in der Vorbereitungsphase des Haushalts auf die Publizierung von Richtlinien beziehungsweise in der Durchführungsphase auf einen Halbjahresbericht.

Erwartungsgemäß verliert die Orbán-Regierung in der Bewertung enorm viele Punkte, weil sie die Öffentlichkeit von den Haushaltsprozessen ausklammert, diese gewissermaßen als ihre „interne Angelegenheit“ betrachtet. Neben der Bevölkerung werden explizit Nichtregierungsorganisationen genannt, deren Teilnahme offenbar in einem Maße unerwünscht ist, dass es bei den Forschern gerade mal für 4 (!) von 100 möglichen Punkten dieses Teilindikators reichte. Im Vergleich dazu erhielt die Kontrolle durch das Parlament 47 Punkte, wenngleich in diesem Fall noch immer von einer „beschränkten Aufsichtsfunktion“ die Rede ist. Einzig die Kontrolle der Prozesse durch den Rechnungshof wurde als angemessen deklariert und mit 78 der 100 möglichen (Teil-) Punkte honoriert. Unter dem Strich werden die Entscheidungen über die Verwendung der öffentlichen Gelder immer weniger unter Einbeziehung der Steuerzahler getroffen, während sich die Regierung überhaupt nicht gerne in die Karten schauen lässt, wie sie diese Gelder einsetzt und warum gerade so und nicht anders.

Die solidarischste Stadt

Wie wichtig das ist, zeigt die aktuelle Streitfrage, ob der Staat die Städte und Gemeinden künftig zusätzlich belastet oder nicht. Das Regierungslager fordert von den Kommunen in Zeiten der Corona-Krise Solidarität ein, bringt aber immer wieder Zahlen ins Spiel, wonach ab 2021 angeblich doch wieder mehr Geld für diese fließen soll. Die politische Opposition sieht eine neue Front durch die Orbán-Regierung eröffnet, nachdem diese bei den Kommunalwahlen im Oktober 2019 überraschend viele Städte abtreten musste. Diese Polemik zwischen den verfeindeten Lagern zog sich quer durch die Haushaltsdebatte der jüngsten Tage. Dass es schwer fällt, den Wahrheitsgehalt einzelner in der Debatte fallen gelassener Zahlenangaben zu überprüfen, untermauert die oben genannten Kritikpunkte des KFIB.

Am wenigsten kann der Fidesz die Niederlage in Budapest verkraften; der neue Oberbürgermeister Gergely Karácsony von der linken Splitterpartei Párbeszéd (Dialog) wurde so ganz selbstverständlich zur Zielscheibe. Der andauernde Konflikt entlädt sich aktuell um den Beitrag der Hauptstadt zu den Corona-Kosten. Weil die Regierung im Haushaltsentwurf für 2021 den Solidaritätsbeitrag von Budapest vervierfachte (!), beklagte sich der Kommunalpolitiker auf Facebook, es sei beschämend, wie eine dermaßen antisoziale Regierung Budapest erzählen wolle, was Solidarität heißt. „Budapest ist womöglich die solidarischste Stadt in ganz Europa. In den Zentralhaushalt fließen jeweils 97 von 100 in Budapest erwirtschafteten Forinten“, schrieb Karácsony, der keine andere europäische Großstadt kenne, der die Steuereinnahmen in einem solchen Umfang entzogen werden.

Tatsache ist dabei, dass auch die Pkw-Steuer, mit deren Einnahmen die Kommunen bislang das Straßennetz flicken konnten, fortan komplett dem Staat zufällt. Wie Finanzminister Mihály Varga in dem Dokument „Haushaltsausblick bis 2024“ darlegte, nimmt der Staat aus der Pkw-Steuer in diesem Jahr kaum mehr als 50 Mrd. Forint ein, rechnet aber schon im kommenden Jahr mit 87 Mrd. Forint und 2024 bereits mit mehr als 95 Mrd. Forint. Ein weiteres Beispiel ist der Budapester Nahverkehr, den mehr Menschen in Anspruch nehmen, als Busse und Bahnen von Volán und MÁV im ganzen Lande. Doch während sich Stadt und Staat die Kosten für die Bewirtschaftung der Verkehrssysteme gewöhnlich paritätisch teilen, zahlt Budapest zur Stützung des eigenen Nahverkehrs zehn Mal mehr, als der ungarische Staat.

OB gegen Baulöwen ohne Chance

Wie wenig transparent die Haushaltsplanung vor sich geht, musste Budapest erst vergangene Woche wieder erfahren: Während die Abgeordneten im Parlament über die Vorlage des Finanzministers debattieren, bringen einzelne Ausschüsse ihre Änderungsvorschläge ein, unter denen „naturgemäß“ allein Initiativen aus dem Regierungslager unterstützt werden. Laut einer solchen Änderung will man Budapest nochmals 12 Mrd. Forint entziehen, mit einem Federstrich, der unabhängig von der „Solidaritätsteuer“ zu verstehen ist. Obendrein handelt es sich um einen Eingriff in den diesjährigen Staatshaushalt, dessen Modifizierung momentan parallel zum Haushaltsentwurf für 2021 im Parlament behandelt wird. Die Summe entspricht in der Größenordnung den diesjährigen Rücklagen der Stadt für die dringend notwendige Rekonstruktion der Kettenbrücke. Solche Seitenhiebe dienen logischerweise dazu, den politischen Gegner zu diskreditieren, sind aber deshalb erwähnenswert, weil sie die oben genannte fachliche Kritik untermauern.

Übrigens verweist das Thema Kettenbrücke auf einen weiteren Schwachpunkt der ungarischen Demokratie, namentlich das besonders korruptionsanfällige Gebiet der öffentlichen Auftragsvergaben. Denn nicht einmal dem formal unabhängigen, jedoch von Fidesz und KDNP unterstützten Karácsony-­Vorgänger István Tarlós gelang es, die Finanzierung der unabwendbaren Wartungsarbeiten an der 170-jährigen Brücke auf stählerne Füße zu stellen. Im ungarischen Bauwesen diktieren seit langem Oligarchen die Preise: Während Budapest 17 Mrd. Forint für die Brücken­erneuerung bereitstellen wollte, hätte die Stadt noch für das Angebot des günstigsten Bieters brutto 43 Mrd. Forint (rund 150 Mio. Euro) berappen müssen. Selbst zusammen mit den 6 Mrd. Forint, die von der Regierung als Zuschuss zugesagt wurden, wäre also kaum mehr als die Hälfte der Finanzierung gedeckt gewesen. Tarlós zog die Vergabe des Auftrags wegen der „unverschämt überhöhten“ Preise daraufhin zurück.

Als die Opposition Budapest im vorigen Oktober „einnahm“, sammelte sich der Ministerpräsident ziemlich schnell, um dem neuen Oberbürgermeister seine Kooperationsbereitschaft zu versichern. Er wolle den mit Tarlós geschlossenen Pakt restlos einhalten, verkündete Orbán und meinte, die zugesagten sechs Milliarden müssten Budapest reichen. Derweil ziehen die Baupreise unaufhörlich an: Für den Umzug des Finanzministeriums in die Budaer Burg werden mittlerweile 47 Mrd. Forint einkalkuliert, zwanzig Milliarden mehr, als ursprünglich geplant. All diese Projekte werden von einer wohl definierten Gruppe von Baulöwen abgewickelt, denen nicht der Wettbewerb, sondern ihre sich mehrenden Referenzen zu Größe verhelfen.

Sondersteuern mit bleibendem Charakter

Gemessen an diesen Beträgen stellt die Regierung allen 3.200 Städten und Gemeinden des Landes im Haushaltsplan 2021 rund 857 Mrd. Forint zur Verfügung. Wie der Finanzminister in seinem Exposé vor dem Parlament betonte, sind das gleich 118 Mrd. Forint oder ein Sechstel mehr, als die Kommunen in diesem Jahr (vermeintlich) ausgeben können. Varga setzte den Basisbetrag an, als wäre dieser eine Selbstverständlichkeit – dabei sind die Kommunen nach den Bürgern und Unternehmen die nächsten Leidtragenden des Coronavirus. Die örtlichen Steuern brechen unmittelbar ein, Miet­einnahmen und Parkgebühren fallen aus, und dennoch wagte der eigentlich als Technokrat bekannte Finanzminister im Parlament die vermutlich politisch motivierte Behauptung, die Städte und Gemeinden würden 2021 aus rund 3.000 Mrd. Forint wirtschaften können. „Allein die Erlöse der Kommunen aus der örtlichen Gewerbesteuer“, so sagte Varga wörtlich, „sind in den letzten fünf Jahren um 50 Prozent gestiegen, weshalb wir zurecht darauf vertrauen dürfen, dass diese Einnahmen auch künftig weiter steigen werden.“ Wenn der Herr über die Wirtschaftszahlen nicht als ausgewiesener Fachmann bekannt wäre, müsste man ihm für einen solchen Satz in Krisenzeiten Blauäugigkeit vorwerfen. Aber er ist halt Minister einer Regierung, die der Opposition bei den 2022 anstehenden Parlamentswahlen die Stirn bieten will.

Dieses politische Kräftemessen findet seinen Abdruck im Haushaltsausblick bis 2024, wenn die Einzahlungen der Kommunen in den Staatshaushalt auf einen Schlag vervierfacht werden. Im Geiste der solidarischen Umverteilung zahlen die reicheren Städte in diesem Jahr 43 Mrd. Forint ein, aber schon 2021 werden sie mit 160 Mrd. Forint zur Kasse gebeten. (Der Anteil der Hauptstadt bleibt mit rund einem Viertel „stabil“.) Wie bereits erwähnt, werden die Bürger über die umgeleitete Kfz-Steuer geschröpft; vielleicht geht nun auch dem Letzten ein Lichtlein auf, warum das Straßennetz innerorts eher an eine Mondlandschaft erinnert, als an eine moderne Infrastruktur. Der Einzelhandel wird mit einer in der Krise ausgetüftelten Sondersteuer in Höhe von 54 Mrd. Forint belegt, die aber längst in eine „normale“ Abgabe ohne vorübergehenden Charakter umgewandelt wurde und in diesem Sinne bis 2024 auf über 67 Mrd. Forint anschwellen soll.

Umschichtungen n Sonderfonds

Der Ausblick gibt weitere Einblicke in die Denkweise dieser Regierung. So wird der in der aktuellen Krise trotz oder gerade wegen der Kreditstundung mit Samthandschuhen angefasste Bankensektor auch in den nächsten vier Jahren nicht von der branchenspezifischen Sondersteuer befreit (die mit gut 60 Mrd. Forint im Jahr zu Buche schlägt), wie auch die Energiewirtschaft zur Kasse gebeten wird, deren Sonderbeitrag von 60 auf 78 Mrd. Forint zunehmen soll. Offenbar der Konjunkturentwicklung zuzuschreiben ist die Vorgabe einer von 540 Mrd. Forint binnen drei Jahren auf 680 Mrd. Forint wachsenden Körperschaftsteuer.

Die Orbán-Regierung hält an ihrer Philosophie der Zentralisierung fest. Befugnisse und Gelder werden auf höhere Ebenen gehoben, die Rolle der Kommunen und der Zivilgesellschaft entwertet. Längst sind zahlreiche kommunale Aufgaben verstaatlicht, wobei der Fidesz wohl richtig jenen Umstand in den hiesigen Verhältnissen reflektierte, dass zwei von drei Gemeinden keine relevante Steuerkraft aufweisen. Neuerdings werden die Komitatsversammlungen favorisiert, deren politische Aufwertung sicher nicht losgelöst davon betrachtet werden kann, dass hier die Regierungsparteien absolut dominieren.

Die Umschichtung laufender Haushaltsmittel unter dem Vorwand der Corona-Krise treibt Orbán derweil unangefochten von demokratischen Gegengewichten voran. Er hat seinen Finanzminister drei Sonderfonds installieren lassen, um zum einen die Kosten der Corona-Abwehr zu deckeln, zum zweiten den Aktionsplan zum Schutz der Wirtschaft mit Leben zu erfüllen, ergo Arbeitsplätze zu retten und dann für einen robusten Neustart zu sorgen, sowie zum dritten Fördermittel aus Brüssel zu kanalisieren. Letzteres gelingt offenbar so geschickt, dass der heute an den Tag gelegte fiskalische Optimismus der Wirtschaftslenker am Ende nicht einmal übertrieben wirken könnte.