Moderne, arbeitsteilige, demokratische Staaten mit pluralistischen Interessen und hoher Regelungsdichte erzeugen fortwährend neue Probleme. Gründe sind die zunehmende weltweite technische, soziale und rechtliche Vernetzung, mangelhaft abgestimmte Subsysteme und nicht bedachte Folgewirkungen früherer Regelungen. All diesen Problemen können Politiker und Bürokraten schon aus Zeitgründen nicht gerecht werden.


„Pressure Groups“ als Partner der Politik

Daher stellt sich die Frage, welchen Problemen sich die Politiker vorrangig zuwenden. Das sind zum einen jene Probleme, von deren Lösung sie sich Zustimmung bei den Wählern erhoffen. Beleg dafür ist, dass die Branche der Meinungsforscher seit geraumer Zeit gut zu tun hat. Das erforderliche Detailwissen können sie freilich nicht aus Umfrageergebnissen ableiten. So nimmt es nicht wunder, dass sie sich die notwendigen und wertvollen Informationen, die sie sich beim besten Willen nicht selbst beschaffen können, vorrangig von Verbänden erhoffen. Verbände bündeln die konkreten wirtschaftlichen Interessen ihrer Klientel und tragen sie – verknüpft mit technischem Detailwissen – an die Politik heran. Sie als reine Lobby oder als „Pressure groups“ abzuqualifizieren, ist jedoch oberflächlich und wird ihrer Bedeutung nicht gerecht.

Wertvoll ist eine Information, wenn sie neue, bislang nicht bekannte Hintergründe, Zusammenhänge und Folgewirkungen aufdeckt. Deshalb haben der ADAC, der Bund der Steuerzahler und auch Studentenverbände wenig Einfluss. Bejammert der ADAC oder der Steuerzahlerbund, wieviel eine geplante Mineralölsteuererhöhung (auch wenn man sie jetzt CO2-Abgabe nennt) und die Staatskasse spült, so zucken Politiker und Bürokraten nur lapidar die Schultern: „Das wissen wir ja, und deshalb machen wir es.“ Studenten wiederum vertreten keine homogenen Interessen. Künftige Ärzte und Ingenieure haben andere Interessen als etwa Soziologie- oder Gender-Studenten.

Politik und Bürokratie sind daher nahezu symbiotisch mit den Verbänden verknüpft. Ohne das Wissen der Verbände könnten Politiker und karriereorientierte Bürokraten mit misslungenen Reformen gehörig Schiffbruch erleiden, während die Verbände und ihre Funktionäre bei mangelndem Durchsetzungsvermögen vor ihrer Klientel schlecht dastehen. Deshalb haben die Verbände schon lange einen institutionell gesicherten Einfluss auf die Politik. Sie können eng mit den zuständigen Referenten in den Ministerien zusammenarbeiten, sofern sie sich in einer vom Bundestagspräsidenten geführten Liste (der sog. Lobbyliste) haben registrieren lassen, und sofern sie für ihre Vertreter einen Hausausweis erhalten haben. Nach dem Stand vom 20.09.2019 /14.01.2019 sind das 2.312 Verbände, von denen etwas über 500 einen Hausausweis haben. Im Grunde hat diese Form der Zusammenarbeit ihre Wurzeln im mittelalterlichen Ständewesen. Daher sprach man in der deutschen Politikwissenschaft schon in den 1980-er Jahren vom „Neokorporatismus.“ Den unbestreitbaren Vorteilen stehen jedoch auch Nachteile gegenüber.

In die Weitergabe der Interessen der Verbandsmitglieder fließt nahezu unvermeidbar das Eigeninteresse der Funktionäre mit ein. Außerdem taucht das Problem der Asymmetrie des Wissens auf, das heisst, die Funktionäre haben aufgrund ihres Kontakts zur Politik einen Wissensvorsprung über die Grenzen des Erreichbaren. Interessenvertreter belügen ihre Ansprechpartner in Politik und Bürokratie selten, weil das ihre Glaubwürdigkeit und ihren Einfluss empfindlich schwächen würde. Sie sind jedoch versucht, den Handlungsspielraum der Politik zu begrenzen, indem sie nicht immer alles – etwa hinsichtlich technischer Umsetzbarkeiten – sagen, was sie wissen.

Vor allem geraten jene Interessen in den Hintergrund, die entweder nicht organisationsfähig sind oder die nur für wenige relevant sind. Dazu gehören die Interessen der künftigen Generationen oder die ausgesprochener Minderheiten. Oft formulieren Verbände in sogenannter vikarischer Funktion deren Interessen, was wegen der unvermeidbaren Eigeninteressen ihrer Funktionäre nicht unproblematisch ist.


Zivilgesellschaften – Was ist das Neue an ihnen?

Formen der Zivilgesellschaften sind bereits in der Antike erkennbar, und sie beeinflussten das Denken der englischen und französischen Denker des 18. und 19. Jahrhunderts. Hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang vor allem Jean-Jacques Rousseau, von dem die Überlegung stammt, dass der Mehrheitswille (Volonté générale) „richtig“ sei. Ihm habe sich die Minderheit zu beugen. Von ihm sicher nicht gewollt, keimt damit jedoch der gefährliche Gedanke auf, dass Individuen oder Gruppen, die dem Mehrheitswillen nicht folgen wollen oder ihm gar Widerstand leisten, ungebildet, krank oder gar böswillig sind. Die Folgen eines solchen Denkens zeigte sich in den ehemaligen kommunistischen Staaten mit ihren Umerziehungs- und Straflagern und den psychiatrischen Heilanstalten. Inzwischen ist in den westlichen Staaten, darunter leider vor allem in Deutschland, eine Tendenz zu verzeichnen, Druck auf abweichende Meinungen durch verbale Aus- und Abgrenzung sowie durch gesellschaftliche Ächtung und sogar der Androhung physischer Gewalt zu erzeugen.

So stieß ich kürzlich auf einen sehr bedenklichen Artikel eines Diplom-Psychologen und Psychotherapeuten. In diesem Beitrag werden Personen mit abweichenden Meinungen zur Klimakrise pauschal der „Verleugnung“ bezichtigt. Ein differenzierter Umgang mit den Begriffen „Skepsis“ und „Leugnung“ wäre einem Psychologen/Psychotherapeuten wohl anzuraten, und sie täte übrigens auch dem öffentlichen Diskurs außerordentlich gut. Im Weiteren legt er da, dass der Verleugnung oder Verdrängung ernste psychologische Mechanismen zugrunde liegen, die der Behandlung bedürfen. Man mag darüber geteilter Meinung sei, ob nicht ein knapp 40-jähriger Psychologe und Psychotherapeut ein Mindestmaß an philosophischer und politischer Ideengeschichte sowie an Wissen über ideologiegesteuerte Regime und ihrem Umgang mit Kritikern haben sollte, um abzuschätzen, wohin solche Gedanken führen können.

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„Die Macht von Zivilgesellschaften beruht vor allem auf finanziellen Mitteln und persönlichen Verbindungen.“

Alexis de Tocqueville skizzierte in seinen Ausführungen über die „Demokratie in Amerika“ das Entstehen einer Gesellschaft, die – einwanderungsbedingt – eine Vielfalt an Informationen verarbeitet. Dies führt zu einer modernen Demokratie, die selbst der am besten regierten Monarchie überlegen sei. Zugleich erkannte er die Gefahren, die aus der Bürger- bzw. Zivilgesellschaft resultieren können. Dazu zählt die nivellierende Tendenz, weil die Demokratie keine Unterschiede ertrage. Totalitäre Tendenzen blitzen auf, wenn de Tocqueville das Streben der Mehrheit nach Allmacht und das Pochen auf ihre moralische Überlegenheit beschreibt. Auf der Staatsebene führt das folgerichtig zur Zusammenfassung aller anderen Regierungsgewalten unter die der Exekutive.

In dieser Analyse deutet sich an, dass sich hinter der begrifflichen Verschiebung von den „Verbänden“ und ihrem Einfluss – wie oben beschrieben – zur „Zivilgesellschaft“ mehr verbirgt als reine Terminologie. Das lässt sich daran ablesen, dass die Spitzen der EU-Mitgliedstaaten im Vertrag von Lissabon den Zivilgesellschaft eine besondere Bedeutung zuerkannt haben. Während in Art. 11 Abs. 1 EUV nur von „Bürgerinnen und Bürgern“ und den „repräsentativen Verbänden“ die Rede ist, wird in Abs. 2 die „Zivilgesellschaft“ ausdrücklich hinzugefügt. Eine weitere Akzentverschiebung kann man darin sehen, dass im Abs. 1 den Bürgerinnen und Bürgern und den repräsentativen Verbänden nur die Möglichkeit gegeben wird, ihre Ansichten kundzutun, während Abs. 2 die staatlichen Organe zu einem „offenen, transparenten und regelmäßigen Dialog mit den repräsentativen Verbänden und der Zivilgesellschaft“ verpflichtet.


Hoher moralischer Anspruch der Zivilgesellschaften

Ein großer Teil der medienwirksamen Zivilgesellschaften verfolgt gesellschaftspolitische Ansprüche. „Zivilgesellschaft ist ein normatives Konzept“ (Klaus v. Beyme). Dazu passt, dass Zivilgesellschaften auf der Basis der Diskurstheorie von Jürgen Habermas nicht nur das Marktsystem ins Visier nehmen, sondern oft auch die liberale Auffassung vom Vorrang des Rechts. Vor diesem Hintergrund werden jüngste Äußerungen aus den Spitzen der deutschen Grünen verständlich, die von der Anwendung geltenden Rechts abraten und offen zum Regelbruch auffordern. Dass die geforderten Regelbrüche nicht ohne heftige Diskussionen geführt werden dürften, liegt auf der Hand. Insofern ist ihr normatives Konzept keineswegs gewaltfrei und kompromissbereit.

Mit der Aufforderung zum „Regelbruch“ senden Parteien und Politiker kaum verhüllte Botschaften an jene Zivilgesellschaften, denen es in erster Linie nicht um konkrete Anliegen, sondern um einen Systemwandel von Gesellschaft und Politik geht. Dass Zivilgesellschaften „nicht profitorientiert“ und „nicht abhängig von parteipolitischen Interessen“ sind, ist wohl nur ein frommer Wunsch. Sonst müssten sich die Zivilgesellschaften strikt nicht nur von allen staatlichen Mitteln, sondern auch von der Finanzierung durch mächtige Geldgeber im Hintergrund fernhalten. Zu Recht beklagt die ungarische Justizministerin Judit Varga, dass große Firmen, vor allem große Internetkonzerne immer mehr als gesellschaftliche Akteure auftreten. Finanzielle Abstinenz ist den Zivilgesellschaften jedoch nicht nur in Bezug auf die private Finanzierung fremd. Regelmäßig fließen ihnen für ihre Projekte Mittel aus den Etats des Bundeskanzleramtes und einiger Bundesministerien zu. Nicht selten läuft die Finanzierung auch über die EU und über die UNO bzw. ihre Unterorganisationen. Darüber hinaus gibt es personelle Verflechtungen. Offenheit, Transparenz und Toleranz ist das Mantra vieler Zivilgesellschaften, dass sie freilich ungern gegen sich selbst gelten lassen.

Die Macht von Zivilgesellschaften beruht vor allem auf finanziellen Mitteln und personeller Verknüpfungen. Das sind nicht ausschließlich Verknüpfungen zur Politik; sondern auch zu den öffentlichen Medien, und es sind – wie erwähnt – andere mächtige Organisationen im Hintergrund tätig. Darüber hinaus ist zu beobachten, dass Institutionen wie etwa die EU oder die UN von ihnen finanzierte Zivilgesellschaften als Instrument einsetzen, um auf Nationalstaaten und Entscheidungsträger Druck auszuüben.

Allerdings gelingt es nur wenigen Zivilgesellschaften über staatliche oder wirtschaftliche Verbindungen an Ressourcen zu gelangen, dass heisst also, dass hier manche Interessen – und seien so noch so wichtig – gar nicht in den Blickwinkel der Politik gelangen. Nicht zuletzt bleibt der Makel, dass es vielen Zivilgesellschaften an demokratischer Legitimation mangelt. Selbst wenn ihre Ziele uneigennützig demokratischen Charakter besitzen – so Christoph Sebald –, so bleiben die Bewegungen selbst undemokratisch, da sie nur auf ihren Mitgliedern, nicht aber auf der Gesamtheit der Bürger beruhen.

Als Zwischenfazit ist festzuhalten, dass die finanzielle und personelle Verbindung mit staatlichen Institutionen die eigentliche Idee der Zivilgesellschaften konterkariert. Aufgrund der bevorzugten Behandlung durch den Staat werden einige von ihnen ausgewählt und „geadelt“. Die Politik zieht sich scheinbar zurück und lässt durchblicken, dass sie ja nur den Wünschen der Mehrheit entspricht, ohne zuzugeben, dass es ihr erst diese Symbiose erlaubt, verborgene gesellschaftspolitische Vorstellungen umzusetzen.


Zivilgesellschaftlicher Einfluss auf die deutsche Klima- und Energiepolitik

Eine kursorische Durchsicht der Verbandsliste zeigt rund 20 umweltorientierte Verbände oder Zivilgesellschaften, die über einen Hausausweis zum Bundestag verfügen. Dazu kommen bekannte, vom Staat geförderte Klimaforschungsinstitute, wie das „Potsdam-Institut für Klimaforschung“ und das „Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie“, die ihre „Forschungsergebnisse“, die politikberatend und öffentlichkeitswirksam auftreten. So spricht das Potsdam-Institut für Klimaforschung auf seiner Website ausdrücklich von seiner „Mission“: Es führt dazu aus, dass „Natur- und Sozialwissenschaftler … interdisziplinäre Einsichten (erarbeiten), welche wiederum eine robuste Grundlage für Entscheidungen in Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft darstellen.“ Auch das Wuppertaler Institut spricht von seiner „Mission“. Nicht zu unterschätzen ist auch der Einfluss von aggressiv auftretenden Organisationen, wie z.B. „Ende Gelände“, die freimütig einräumen, nicht legal zu handeln, aber dafür eine höhere moralische Legitimität in Anspruch nehmen.

Das Wirken dieser Zivilgesellschaften hat ein gesellschaftliches und politisches Klima erzeugt, auf das die Politik in Deutschland immer weitergehende gesetzliche Regelungen – Gebote, Verbote, Auflagen, Abgaben, Gebühren und Steuern – stützt. Jüngstes Beispiel sind die Beschlüsse des Klimakabinetts, die ab 2020 wirksam werden. Die vorgesehenen Maßnahmen werden als zu kleinteilig kritisiert, aber, sie addieren sich zu den bislang schon aus Umwelt- und Klimagründen aufgelaufenen Belastungen. Diese haben Deutschland bereits sehr hohe Energiekosten beschert. Hinzu kommen Gebäudedämmvorschriften, der vorgesehene Gebäude-Wärmepass, die Wertvernichtung durch Diesel-Fahrverbote in vielen Städten, die geplante E-Automobil-Quote und vieles andere mehr. Die in Kürze anstehende komplette Abschaltung der Kernkraftwerke und der vorgesehene Kohleausstieg führen zu weiteren Belastungen.

Fatal ist, dass all diese Belastungen wie auch die wachsende Unsicherheit, ob und inwieweit auf die Gesetzeslage überhaupt Verlass ist, mit dem sich abzeichnenden Beginn einer Rezession zusammentreffen. Sie hat ihre Ursachen auch in den Unsicherheiten wegen des nun vollzogenen Brexits, der unsicheren US-Handelspolitik und dem sinkenden Wirtschaftswachstum Chinas. Es lässt sich nicht verhehlen, dass all das nicht nur in der deutschen Automobilindustrie, sondern in zahlreichen anderen Branchen deutliche Bremsspuren verursacht hat.


Auswirkungen auf die deutsch-ungarischen Wirtschaftsbeziehungen

Die spannende Frage ist, ob und inwieweit die oben skizzierte Lage Auswirkungen auf Ungarn und die deutsch-ungarischen Wirtschaftsbeziehungen hat. Schon ein Blick auf die Wirtschafts- und Unternehmensnachrichten der letzten Wochen zeigt jedoch, dass es noch keine erkennbaren negativen Auswirkungen gibt. Ganz im Gegenteil: Offenbar bauen manche Unternehmen, wenn sie in Deutschland unter Druck geraten, ihre Investitionen in Ungarn aus. Das mag Kostengründe haben, aber auch daran liegen, dass sie sich in Ungarn weniger der Attacken von Zivilgesellschaften und der Verwaltung erwehren müssen. Das heißt nicht, dass Umwelt- und Energiefragen in Ungarn missachtet werden. Verständlicherweise setzt ein noch in der Aufbau- und Nachholphase stehendes Land jedoch andere Prioritäten als Staaten mit einem hohen wirtschaftlichen Niveau.


Der Autor ist emeritierter Professor für Wirtschaftspolitik und Öffentliches Recht an der Universität Stuttgart und Gastprofessor an der Andrássy Universität Budapest.

Der Beitrag basiert auf einem Vortrag, den der Verfasser am 4. Oktober 2019 an der Corvinus Universität Budapest über den wachsenden Einfluss von Zivilgesellschaften gehalten hat.

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