Eine der Änderungen besagt, dass EU-Recht in Zukunft nicht mehr Verfassungsrecht brechen kann. Wie verändert sich dadurch das Verhältnis von nationalem zu EU-Recht?

Es ist im Vorfeld wichtig, zu sagen, dass die Verfassungsänderung insgesamt nur an einem einzigen Punkt wirklich in die heimische Administrationsstruktur eingreift, nämlich mit der Schaffung des ausgelagerten Verwaltungsgerichtssystems. Die restlichen Punkte verändern den derzeitigen verfassungsrechtlichen Status des Landes kaum.

Die Änderung der Beitrittsklausel hat kaum Auswirkung auf das rechtliche Verhältnis zwischen der Europäischen Union und Ungarn. Was wir in der Änderung lesen können, ist lediglich die Kodifizierung einer Entscheidung des Verfassungsgerichts von 2016.

Das rechtliche Problem ist hier das sogenannte Vorrechtsdilemma, also welches Recht bei einer Kollision zwischen EU- und nationalem Recht Vorrang hat. Der EU-Gerichtshof (EuGH) spricht sich zwar für den Vorrang von EU-Recht aus, dies wird aber von Verfassungsgerichten verschiedener Mitgliedsstaaten mit Vorbehalten gehandelt. Es wurde nun begonnen, diesen (scheinbar) scharfen Konflikt mit „weichen Mitteln“ zu entschärfen, wobei die nationalen Verfassungsgerichte sich im Ernstfall das Recht der Überprüfung des EU-Rechts vorbehalten. Allerdings immer neben erheblicher Selbstkontrolle, beispielsweise wenn in Einzelfällen die staatliche Souveränität oder Grundrechte betroffen sind.

Hier reiht sich auch das Urteil von 2016 ein, in dem das Gericht entschied, dass im Rahmen seiner eigene Befugnisse und auf Anregung hin, in Ausnahmefällen und nur als Ultima Ratio, überprüft werden kann, ob die Menschenwürde oder der Inhalt anderer Grundrechte, Ungarns Souveränität oder seine verfassungsrechtliche Identität durch EU-Recht verletzt werden. Voraussetzung dafür ist jedoch immer der Respekt vor dem Dialog zwischen den Mitgliedsstaaten. Nur in diesen Fällen und unter diesen Umständen konnte bisher ungarischem Verfassungsrecht Vorrang gewährt werden.

Die nun eingereichte Änderung fasst den Rahmen für den Vorrang für nationales Verfassungsrecht sogar noch enger, lediglich in Grundrechtsfragen und Fragen der nationalen Souveränität kann hier so entschieden werden.

Es ist nicht klar, und auch aus der Entscheidung 2016 geht dies nicht hervor, wie solch eine eventuelle Überprüfung ablaufen würde. Das Gericht ist nicht befugt, EU-Gesetze oder einzelne Verordnungen direkt zu überprüfen. Die Grundregel ist, dass das ungarische Verfassungsgericht ausschließlich ungarische Gesetze auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin überprüfen kann. Dies kann eventuell durch eine mittelbare Normenkontrolle umgangen werden, falls zwischen EU-Recht und der ungarischen Verfassung ein ungarisches Gesetz steht, welches die EU-Richtlinie einsetzt, ausspricht oder ausführt. Die Verfassungsmäßigkeit dieses Gesetzes – und damit mittelbar auch der Inhalt der EU-Vorgabe – könnte dann vom Verfassungsgericht überprüft werden.

Prinzipiell wird durch die Änderung also nichts am aktuellen Status quo verändert.


Im Entwurf ist unter anderem die Rede davon, dass „die Ausübung des Rechts auf Meinungs- und Versammlungsfreiheit das Recht Anderer auf Privat- und Familienleben sowie die Unverletzlichkeit der Wohnung nicht beeinträchtigen darf”. Wie sehr wird dies das Abhalten von Demonstrationen in Zukunft erschweren? Wie wahrscheinlich ist es, dass mit Berufung auf den „Schutz des Privatlebens” Demonstrationen in Zukunft verboten werden?

Die Änderung reiht den Schutz des Privat- und Familienlebens nun in die verfassungsrechtlichen Schranken der Meinungs- und Versammlungsfreiheit. Die Versammlungsfreiheit war jedoch noch nie ein „uneingeschränktes“ Grundrecht, sondern eines jener Grundrechte, die auch schon zuvor nach den Regeln der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit eingeschränkt werden konnten. Was die Änderung nun tut, ist, den Schutz des Privat- und Familienlebens als Schranke für die Versammlungsfreiheit in den Verfassungstext einzubauen.

Die Behörden haben schon bislang versucht, Versammlungen von den Heimen derer fernzuhalten, denen die Nachricht der Demonstrationen vor allem galt. Diese Bestrebungen wurden jedoch von den Gerichten regelmäßig für nichtig erklärt. Und diese Entscheide hatten auch nie die Notwendigkeit einer Beschränkung, sondern deren Verhältnismäßigkeit zum Thema. In diesem Bereich bringt die Verfassungsänderung also ebenfalls keine Neuerung. Was jedoch als verhältnismäßige Einschränkung des Rechts auf Privatleben gilt und was nicht mehr, wird auch in Zukunft durch Richter entschieden werden müssen.


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Die Regierung versucht sich erneut daran, das „Leben auf der Straße“ verfassungsrechtlich zu verbieten. Was geschieht bei einer Verabschiedung der Verfassungsänderung mit den mehreren Tausend Obdachlosen, die de facto derzeit keinen Platz in Unterkünften finden können?

Die Entfernung der sichtbaren Obdachlosigkeit aus öffentlichen Plätzen ist schon lange ein Steckenpferd der Regierungsparteien. Das Verfassungsgericht – das damals noch anders zusammengesetzt war – hat 2012 mehrere Gesetze für nichtig erklärt, die das Auf-der-Straße-Leben kriminalisiert hätten. Die Entscheidung beruhte vor allem auf dem Schutz der Menschenwürde und der sich daraus ergebenden Entscheidungsfreiheit. Hier ist es wichtig, einen Moment innezuhalten und festzuhalten, dass es also im Sinne der Menschenwürde nicht entscheidend ist, in wohlriechenden modischen Kleidern zu stecken und gut frisiert zu sein. Das Recht auf Menschenwürde besagt, dass der Staat seine Bürger als gleichwertige Wesen, die fähig zu eigenen Entscheidungen sind, behandeln muss. Mit diesem Menschenbild ist es unvereinbar, dass der Staat bestimmten Menschen vorschreiben will, wie sie zu leben haben, während anderen nicht in ihre Entscheidungen hineingeredet wird. Diese paternalistische Gesetzgebung – eine Eigenheit der Regierungskoalition seit 2010 – ist unvereinbar mit der klassischen Idee der Menschenwürde.

Es ist wichtig, festzuhalten, dass auch eine Notwendigkeit eines solchen Verbots nicht festzustellen ist. Hier könnten Gründe der öffentlichen Ordnung oder der Volksgesundheit relevant sein, aber diese werden bereits durch zahlreiche andere Gesetze geschützt, so wurden zum Beispiel Betteln, Ruhestörung, der Konsum von alkoholischen Getränken auf öffentlichen Plätzen und viele weitere Dinge bereits zur Ordnungswidrigkeit deklariert. Deswegen hat die Verfassungsänderung eher einen „Und trotzdem”-Charakter, auf die sicherlich spätere Gesetze gestützt werden sollen, die vom Verfassungsgericht bereits einmal für nichtig erklärt worden waren. Aus dem Verbot ergibt sich aber noch immer nicht, dass die Kriminalisierung nicht doch verfassungswidrig wäre und das Verbot nicht auch mit milderen Mitteln durchsetzbar ist.


Eine im letzten Moment eingereichte Ergänzung der Verfassungsänderung besagt, dass „der Schutz der ungarischen Identität und der christlichen Kultur die Pflicht aller staatlichen Organe” ist. Was bedeutet das? Ist hier eine Aufhebung der Säkularisierung enthalten? Und was genau versteht die Regierung unter „Identität” und „christlicher Kultur”?

Diese Änderung soll in den Artikel eingefügt werden, der auch schon bisher die Auslegungsrichtlinien für die Rechtsanwender – hier vor allem die unabhängigen Gerichte und das Verfassungsgericht – festlegte. Der Schutz der verfassungsrechtlichen Identität an sich ist nicht bedenklich. Im Grundgesetz heißt es: „Ungarn ist ein unabhängiger, demokratischer Rechtsstaat.” Wenn dies die Identität bedeutet, erlegt dies der Judikative die Pflicht auf, die Gesetze nicht nur wortgetreu zu interpretieren, sondern auch immer in Bezug zur Rechtsstaatlichkeit und den demokratischen Grundwerten zu setzen. Es wird also Aufgabe der Judikative sein, den Begriff der „verfassungsrechtlichen Identität” mit Inhalt zu füllen.

Der Begriff der „christlichen Kultur“ bedarf einer anderen Annäherung. Die Verfassung ist das Grundlagendokument einer politischen Gemeinschaft, das nur dann seiner integrativen Funktion nachkommen kann, wenn es für alle Mitglieder der Gemeinschaft akzeptabel ist. Werden weltanschauliche Elemente oder religiöse Bekenntnisse Teil der Rechtsauslegung, steht dies dem eigentlichen Ziel entgegen. Aber auch diesem Text kann ein säkularer Inhalt gegeben werden; wenn wir ihn so interpretieren, dass unser Land seine christliche Geschichte und Tradition anerkennt, dann wird die Bewahrung der nationalen Traditionen zur Aufgabe der Exekutive. Der Schutz der historischen Traditionen und der gemeinsamen Kultur – zu der auch die christliche Kultur zählt – ist schon heute eine säkulare Anforderung, die auch von internationalen Menschenrechtsgerichten anerkannt wurde.

Ein Beispiel: Der Sonntag ist nicht deswegen ein Ruhetag, weil laut einer Glaubensrichtung am siebenten Tag geruht werden muss, sondern weil es mit historischen und wirtschaftsgeschichtlichen Argumenten gestützt werden konnte.


Was denken Sie über den seit fast drei Jahren fortlaufend aufrechterhaltenen „Notstand, ausgelöst durch die massenweise Einwanderung”?

Dieser Notstand wurde 2015 ausgerufen und seitdem stets verlängert. Dies ist aus verfassungsrechtlicher Sicht sehr problematisch, denn dies ist ein Ausnahmezustand, dessen Begriff im Grundgesetz selbst nicht enthalten ist. In einer verfassungsrechtlichen Demokratie ist es die Aufgabe des Ausnahmezustandes, dem Auslöser einer Krise wirksam und mit berechenbaren rechtlichen Einschränkungen entgegentreten zu können. In Ungarn ist das Problem, dass kein Garantiensystem für den Ausnahmezustand existiert. Wir wissen also nicht, wann er beendet sein wird. Beziehungsweise gibt es keine Garantien dahin gehend, wie weit in Berufung auf den Ausnahmezustand bei der Einschränkung von Rechten gegangen werden kann. (...)

Wegen des Ausnahmezustands verändert sich die Rechtsanwendung, dies betrifft vor allem Asylsuchende in Ungarn, aber nicht nur sie. Die Armee kann nun auch innerhalb unserer Grenzen eingesetzt werden, inklusive des Gebrauchs von Schusswaffen in Friedenszeiten. Außerdem führt die Polizei mit Berufung auf den Ausnahmezustand vermehrt Personenkontrollen durch, was vor 2015 beispiellos war. All dies bedeutet, dass keine Notwendigkeit mehr besteht, Polizeikontrollen besonders zu begründen, egal wer, egal wo, egal wann, es kann kontrolliert und durchsucht werden.

Aber auch das Recht auf Eigentum im Falle des Staates und des teilstaatlichen Eigentums erfährt Einschränkungen, beziehungsweise wurden auch die Regeln für Ausschreibungen bei Sicherheitsorganen massiv aufgeweicht. Dies alles zeigt die Erosion des Rechtsstaates.


Emese Szilágyi ist Mitarbeiterin des Rechtswissenschaftlichen Instituts der Ungarischen Akademie der Wissenschaften, ihre Aussagen sind jedoch nicht als Standpunkt der Akademie oder eines ihrer Institute zu verstehen und geben lediglich eine persönliche Stellungnahme wieder.

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