Zum einen ist nicht klar, warum eine Beschränkung des Vereinigungsrechts notwendig ist. Da die geplanten Beschränkungen auf zahlreiche Formen von zivilen Vereinigungen keine Anwendung finden würden, kommt auch die Möglichkeit der Verletzung der Gleichheit vor dem Gesetz in Betracht. Zum anderen lohnt es sich, einen Blick auf internationale Beispiele und Vorbilder des heimischen Gesetzentwurfes zu werfen, denn daraus lassen sich für gewöhnlich Schlüsse darauf ziehen, welche Wirkung der Gesetzgeber zu erreichen wünscht.

Gesetz will Einfluss der NGOs „auf konkrete politische und wirtschaftliche Entscheidungen“ verringern

Der Entwurf sieht vor, dass all jene Vereinigungen und Stiftungen als aus dem Ausland finanzierte Organisationen gelten, die mittelbar oder unmittelbar in Form von Geld oder geldwerter Unterstützung in Höhe von oder mehr als 7,2 Millionen Forint aus dem Ausland erhalten. Von der EU durch die ungarische Regierung verteilte Gelder fallen jedoch nicht in diese Kategorie; ebenso wenig erstreckt sich das Gesetz auf Vereinigungen, die nicht als zivil gelten, sprich Parteien und Parteistiftungen, öffentlich-rechtliche Stiftungen, Gewerkschaften und Versicherungsvereine sowie Sport- und religiöse Vereine. Die Tatsache der Finanzierung aus dem Ausland muss – den im Gesetz beigefügten Anhang entsprechend – beim zuständigen Amtsgericht angemeldet werden. Die Unterstützung aus dem Ausland muss detailliert unter Angabe des Namens und Sitzes des Unterstützers beziehungsweise des Landes und der Stadt mitgeteilt werden.

Der Entwurf begrenzt die äußeren rechtlichen Aspekte des Vereinigungsrechts und verschiebt die heimische Rechtslage weiter in Richtung eines autokratischen Modells. Sein Ziel ist es, die Gesellschaft darüber zu informieren, welchen Interessen die im demokratischen Meinungsbildungsprozess mitwirkenden NGOs dienen. Laut des Gesetzgebers könnte der Einfluss der NGOs „auf konkrete politische und wirtschaftliche Entscheidungen“ abzielen. So könnten sie etwa auf die Ausrichtung bestimmter fachpolitischer Bereiche oder im weitesten Sinne gar auf das Funktionieren des demokratischen Staatsapparates“ einwirken. Die Begründung liest sich, als ginge es um solche Vereinigungen, die mit dem Ziel der Beeinflussung der Staatsmacht gegründet worden sind und die eine reelle Chance auf das Erlangen der Macht und die Umsetzung ihres politischen Programms hätten. In Wahrheit ist die hierfür geeignete Vereinigungsform die Partei, die jedoch nicht unter den Geltungsbereich des Gesetzes fällt. Parteien und Parteistiftungen ist es nach dem für sie gültigen Parteiengesetz wiederum untersagt „von nicht-ungarischen Organisationen oder Staatsbürgern finanzielle Unterstützung anzunehmen“.

Die Regierung setzt mit ihren Transparenzbemühungen an der falschen Stelle an

Hier sei jedoch betont, dass ein fachlicher Konsens darüber besteht, dass das Gesetz zur Parteienfinanzierung von 1989, welches die speziellen Gegebenheiten der Übergangszeit berücksichtigte, heute ungeeignet ist, um die Parteienfinanzierung transparent zu gestalten. Laut Artikel VIII (4) des Grundgesetzes soll ein „Zweidrittelgesetz das Funktionieren und die Finanzierung der Parteien regeln“. Die Formulierung im Imperativ erlegt dem Parlament die Pflicht zur Gesetzgebung auf, dieser kam das Parlament jedoch in den nunmehr fünf (!) Jahren (Anm.: seit Inkrafttreten des neuen ungarischen Grundgesetzes) nicht nach. Es lässt sich also mittlerweile eine durch Unterlassung hervorgerufene verfassungswidrige Situation feststellen. Weiterhin lässt sich auch feststellen, dass, wenn es tatsächlich Anliegen des Gesetzgebers wäre, die Staatsmacht beeinflussende Kräfte aufzuspüren oder das Netzwerk aus Beziehungen aufzudecken, hätte er in diesem Bereich bereits engagiert Gesetze erlassen. Die Gesetzgebung verfehlt damit ihr Ziel, wenn sie die Souveränität des Landes durch NGOs bedroht sieht, während die Finanzierung der wahrlich dazu fähigen Vereinigungen weiterhin undurchsichtig und unkontrolliert läuft.

Andererseits mussten die im Rahmen des Vereinigungsgesetzes gegründeten Organisationen schon jetzt relativ strengen Auflagen zur Rechenschaft Genüge tun: einfache oder doppelte Buchführung, Bilanzierung oder vereinfachte Bilanzierung, Ergebnisdarstellung und sämtliche Anlagen. Die zivilen Organisationen sind verpflichtet, ihre Gemeinnützigkeit nachzuweisen und zu veröffentlichen. Es kann also gesagt werden, dass die derzeitige Rechtslage die Transparenz der NGO-Finanzen schon jetzt gewährleistet. Die Notwendigkeit einer neuerlichen Regelung kann damit nicht überzeugend untermauert werden.

Fragwürdige Unterscheidung

Die neue Regulierung gilt jedoch nicht für Vereinigungen von Privatpersonen: Parteien müssen Zuwendungen aus dem Ausland ebenso wenig anmelden wie Parteistiftungen, öffentlich-rechtliche Stiftungen, Gewerkschaften und Versicherungsvereine sowie Sport- und religiösen Vereinigungen. Der Gesetzgeber begründet diese Unterscheidung damit, dass diese entweder per se nicht unter die Definition einer NGO fallen oder ihr Funktionieren an andere grundlegende Rechte gebunden ist. Es ist jedoch zweifelhaft, ob diese Unterschiede belegbar sind. Der Grund für die unterschiedliche Handhabe mag darin liegen, dass lediglich den NGOs unterstellt wird, die öffentliche Meinung zu beeinflussen.

Die Unterscheidung ist jedoch nicht plausibel, denn es steht nichts entgegen, dass auch die zuvor genannten Organisationen die öffentliche Meinung beeinflussen. Ja mehr noch, es wäre sogar wünschenswert, dass Sportvereine mit den Mitteln der demokratischen Meinungsbildung beispielsweise auf die Wichtigkeit eines gesunden, sportlichen Lebenswandels hinweisen. Ähnlich verhält es sich mit den religiösen Vereinigungen, die die von ihnen als wichtig erachteten gesellschaftliche Probleme thematisieren, mehr noch, gar missionarisch tätig sind. Wenn also das ausgeschriebene Ziel jene Vereinigungen sind, die in der Lage sind, den öffentlichen Diskurs zu beeinflussen, dann ist die im Gesetzentwurf enthaltene Unterscheidung sinnlos und objektiv nicht zu begründen. Der eingereichte Gesetzentwurf schränkt also nicht nur unnötig das Vereinigungsrecht ein, sondern diskriminiert ungerechtfertigt auch noch einzelne Formen der Vereinigungen.

Russisches Vorbild?

Soviel zur Harmonie zwischen Gesetzentwurf und Grundgesetz. Es lohnt sich jedoch, den Entwurf auch mit internationalen Standards und Beispielen zu vergleichen. Vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte gibt es bisher kein Urteil, das zum Vergleich herangezogen werden könnte. Allerdings sei erwähnt, dass sich seit der Anwendung des vergleichbaren russischen „Gesetzes zu ausländischen Agenten“ bereits im Februar 2013 elf NGOs an das Straßburger Gericht wandten, und die Entwicklungen scheinen sich nun beschleunigt zu haben. Das nun auch bei uns einzuführende Gesetz wird zumeist mit dem russischen verglichen. Das 2012 verabschiedete „Gesetz zu ausländischen Agenten“ hat es zum vorrangigen Ziel zu stigmatisieren: Die unter das Gesetz fallenden Vereinigungen müssen auf all ihren Veröffentlichungen bekannt machen beziehungsweise vor jeder Wortmeldung darauf hinweisen, dass sie „aus dem Ausland unterstützte Agenten“ sind.

Die Venedig-Kommission äußerte bereits Bedenken gegen das Gesetz: In einer Stellungnahme aus dem Jahre 2014 – an deren Ausarbeitung auch Péter Paczolay beteiligt war – betont die Kommission, dass die Vereinigungsfreiheit ein fundamentaler Grundstein demokratischer und pluralistischer Gesellschaften ist, der „als Barometer für den Grad der Einhaltung des Schutzes der Menschenrechte gilt und das demokratische Funktionieren eines Staates zeigt“. Aus zahlreichen UN-Verträgen zitierend betont die Kommission, dass das Recht zur Sammlung und Annahme von Unterstützungen ein essenzieller Bestandteil des Rechts zur Vereinigung ist. Des Weiteren darf die durch den Staat auferlegte Pflicht zur Abrechnung nicht mit unverhältnismäßiger Arbeitsbelastung der Vereinigung einhergehen. Weiterhin darf zwischen den Zivilorganisationen nicht anhand ihrer finanziellen Quellen unterschieden werden.

In Russland werden NGOs per Gesetz unmöglich gemacht

Das Gesetz aus dem Jahre 2012 war jedoch nur der erste in einer Reihe von Schritten gegen Organisationen zum Schutz der Menschenrechte. Drei Jahre später wurde das „Gesetz über nicht erwünschte Organisationen“ verabschiedet. Als „nicht erwünscht“ gelten all jene nichtwirtschaftlichen und nichtstaatlichen Organisationen – sprich NGOs – die die verfassungsrechtliche Ordnung des russischen Staates, dessen Fähigkeiten zur Selbstverteidigung oder die nationale Sicherheit gefährden. Die Regelung ermöglicht es gar der Staatsanwaltschaft, die Auflösung solcher „nicht erwünschter“ Organisation zu initiieren. Dabei ist hier nicht von einem gerichtlichen Verfahren die Rede: Auf Aufforderung der Staatsanwaltschaft hin hat die Organisation ihre eigene Auflösung auszusprechen.

Bei einer Weigerung drohen bis zu sechs Jahren Haft. Die betroffenen personellen Vereinigungen stoßen selbst dann auf Schwierigkeiten, wenn ihre Auflösung nicht gefordert werden sollte, da sie weder Organisator öffentlicher Veranstaltungen noch Herausgeber oder Autor von Kampagnenmaterial sein dürfen, nicht in Medien erscheinen und auch nicht Bank- sowie andere finanzielle Dienstleistungen in Anspruch nehmen dürfen. Die Venedig-Kommission wiederholte in der Stellungnahme vom Sommer 2016 noch einmal die Wichtigkeit der zivilen Organisationen und stellte weiterhin fest, indem das Gesetz bestimmten NGOs das Funktionieren verbiete beziehungsweise verwaltungsrechtliche und strafrechtliche Sanktionen einführe, verletze es die Vereinigungsfreiheit.

Auch andere Länder engen finanziellen Spielraum von NGOs ein

Die russische Regelung ist dabei keineswegs das einzige internationale Beispiel. Im Juli 2016 verabschiedete die israelische Knesset ein „Gesetz zur Meldepflicht von Unterstützung durch ausländische politische Organisationen“. In den Kreis der ausländischen politischen Organisationen zählen indes nicht nur Organisationen ausländischer Regierungen oder politische ausländische Vereinigungen, sondern jede beliebige Tochtergesellschaft eines Mutterkonzerns oder gar eine beliebige Vereinigung ausländischer Personen. Die aus dem Ausland unterstützten Organisationen müssen in ihrem obligatorischen Quartalsbericht die Summe der Spenden, deren Ziel beziehungsweise die Identität des Spenders angeben. Diese Informationen werden auch auf der Homepage des Justizministeriums veröffentlicht. Ähnlich dem russischen Gesetz verlangt auch die israelische Regelung, dass aus dem Ausland unterstützte Organisationen diese Tatsache auf ihren eigenen Publikationen veröffentlichen müssen.

Die Stigmatisierung der Zivilorganisationen ist jedoch kein Produkt der 2010er-Jahre: In Aserbaidschan wurde bereits 2009 ein präsidiales Dekret erlassen, dem zufolge aus dem Ausland erhaltene Spenden beim Justizministerium registriert werden müssen. China verabschiedete 2010 ein Gesetz zur Registrierung von Spenden aus dem Ausland. Auch in Sri Lanka (2006), Venezuela und Jemen (2009), Usbekistan (2008) und Ägypten (2002) wurden ähnliche Gesetzentwürfe verabschiedet. In Eritrea ist ein Gesetz in Kraft, welches es der UNO und ähnlichen Hilfsorganisationen erschwert, NGOs vor Ort zu unterstützen.

In zahlreichen Fällen beruht die heimische Gesetzgebung auf ausländischen Beispielen. In diesen Fällen entscheidet der Gesetzgeber, was er als „höher entwickeltes Rechtssystem“ betrachtet und zieht dabei auch die zu erreichenden Ergebnisse in Betracht. Alle Anzeichen sprechen dafür, dass der derzeitige ungarische Gesetzgeber in Sachen Zivilgesellschaft die Verhältnisse in Aserbaidschan, Eritrea und Usbekistan beziehungsweise die russischen Verhältnisse als zu erreichendes Ziel sieht und dementsprechend die dort bereits erprobten Mittel auch in Ungarn zum Einsatz bringen will. Der Regelungsentwurf wirft schwerwiegende verfassungsrechtliche Probleme auf. Wir müssen darauf vertrauen, dass das Verfassungsgericht dies ebenso sieht. Egal, was wir über das System des Grundgesetzes denken, das russische Beispiel zeigt, dass die sich hinziehenden internationalen Verfahren nicht in der Lage sind, dem immer schnelleren Tempo der Auflösung demokratischer Einrichtungen Einhalt zu gebieten.

Die Autorin ist wissenschaftliche Mitarbeiterin der Ungarischen Akademie der Wissenschaften.

Aus dem Ungarischen von Elisabeth Katalin Grabow


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